Lückenhafte Strategie, ungelöste Zielkonflikte und hohe Mitnahmeeffekte: Die Eidgenössische Finanzkontrolle stellt dem Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen ein schlechtes Zeugnis aus.
Es ist einer der grössten Posten im Entlastungspaket, mit dem der Bundesrat ab 2027 3 Milliarden Franken im Bundeshaushalt einsparen will: die Streichung der Bundesgelder für das Gebäudeprogramm. Gut 400 Millionen Franken – etwa ein Drittel der Einnahmen aus der CO2-Abgabe auf Brennstoffen – zahlte der Bund bisher jährlich in diesen Fördertopf ein. Mit den Zuschüssen werden Hausbesitzer bei der energetischen Sanierung ihrer Liegenschaften unterstützt, etwa für die bessere Wärmedämmung der Gebäudehülle oder beim Ersatz von Öl- und Gasheizungen.
Eine Allianz von Organisationen, darunter Umweltverbände und verschiedene Branchenverbände, sowie auch die Kantone gehen dagegen auf die Barrikaden: Sie fordern vom Bundesrat Ersatzmassnahmen für die umfangreichen Kürzungen beim Klimaprogramm für Gebäude. Das gesetzlich verankerte Netto-Null-Ziel könne ohne das Gebäudeprogramm nicht realisiert werden, kritisieren sie.
Wachsende Zweifel am Subventionsvehikel
Eine Prüfung der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK), deren Ergebnisse am Mittwoch publiziert wurden, dürfte die Zweifel an einer Weiterführung des Subventionsvehikels nun allerdings noch verstärken. Sie kommt zu dem Schluss, dass bereits die strategischen Grundlagen des Programms lückenhaft seien und es elementare Zielkonflikte zwischen den Energie- und Klimazielen gebe.
Die Systemfehler des Förderprogramms gehen gemäss der EFK ins Geld: Im Zeitraum von 2010 bis 2022 hätte die gleiche Menge an CO2 um eine Milliarde Franken günstiger eingespart werden können, wenn die Ziele und Massnahmen des Programms zweckmässiger priorisiert worden wären, heisst es im Bericht. Konkret kritisieren die Finanzaufseher, dass mit einem konsequenten Ersatz der verbleibenden Öl- und Gasheizungen das Netto-Null-Ziel am effizientesten hätte erreicht werden können.
Stattdessen jedoch lag der Fokus des Programms in den vergangenen Jahren zu einem grossen Teil auf Massnahmen zur Wärmedämmung, was jedoch nicht zwingend zu CO2-Einsparungen führt. Die Wärmedämmung trage zwar bis zum Ersatz der noch bestehenden fossilen Heizungen zur Reduktion von CO2 bei, so die EFK. Danach jedoch reduziere sie nicht mehr den Treibhausgas-Ausstoss, sondern nur noch den Verbrauch von Winterstrom. Gehe es darum, die Versorgungssicherheit im Winter zu erhöhen, seien die Stromeinsparungen im Gebäudebereich jedoch nur eine Massnahme unter vielen – und keineswegs immer die beste. Hinzu komme, dass die Wirkung von Energieeffizienzmassnahmen häufig überschätzt werde.
Gemäss Berechnungen der EFK sind die Förderkosten pro reduzierte Tonne CO2 bei der Wärmedämmung drei Mal höher als beim Heizungsersatz. Im Umkehrschluss heisst das: Hätten Bund und Kantone stärker auf den Einbau erneuerbarer Heizungen gesetzt, hätte die Klimawirkung des Programms folglich um zwei Drittel erhöht werden können – ohne dass dafür auch nur ein Franken mehr hätte eingesetzt werden müssen. Die EFK empfiehlt deshalb, dass die strategischen Grundlagen für die Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich angepasst werden.
Viele Gebäude würden auch ohne Subventionen saniert
Der Bericht belegt weiter, weshalb Subventionen oft ein schlechtes Nutzen-Kosten-Verhältnis haben: So schätzt der Bericht die Mitnahmeeffekte der bisher geförderten Gebäudesanierungen auf 45 Prozent. Konkret heisst das: In fast der Hälfte der Fälle hätten die Eigentümer die Wärmedämmung oder den Heizungsersatz auch dann durchgeführt, wenn es keinen Rappen an Subventionen gegeben hätte.
Obwohl solche Mitnahmeeffekte bei Subventionen mit zahlreichen Empfängerinnen und Empfängern nie gänzlich verhindert werden können, kritisieren die Finanzkontrolleure, dass Bund und Kantone in den vergangenen Jahren kaum systematische Anstrengungen zu deren Reduktion unternommen hätten. Es fehlten eine Strategie und konkrete Schritte, etwa durch eine differenziertere Berücksichtigung der Mitnahmeeffekte bei wichtigen Zielgruppen und Massnahmen des Gebäudeprogramms.
Beim Bund hält man die Kritik der EFK am Programm indes nur teilweise für berechtigt. Eine Fokussierung auf den reinen Heizungsersatz sei nicht im Sinne der Energie- und Klimapolitik, schreibt das Bundesamt für Energie (BfE) in einer Stellungnahme. Es betont, dass die Energieeffizienz bei den Gebäuden eine notwendige Bedingung zur Erreichung des Netto-Null-Ziels sei. Die Annahme der EFK, dass immer genügend nachhaltige Energie für die Dekarbonisierung verfügbar sei, sei falsch. Gemäss den Energieperspektiven des Bundes muss der Raumwärmebedarf gegenüber heute um etwa ein Drittel reduziert werden, um im Jahr 2050 eine sichere Energieversorgung zu gewährleisten.
Auch gibt das BfE zu bedenken, dass die kantonalen Vorschriften für den Heizungsersatz immer strenger werden – und es in vielen Kantonen praktisch nicht mehr möglich sei, bei Wohnbauten Öl- und Gasheizungen einzubauen. Aus diesem Grund seien die Mitnahmeeffekte entsprechend hoch. Mit anderen Worten: Die fossilen Heizungen werden ohnehin durch erneuerbare ersetzt; Subventionen braucht es dafür nicht.
Auf scharfe Kritik stösst der EFK-Bericht auch bei der Allianz, die sich für eine Weiterführung des Gebäudeprogramms starkmacht. «Die Analyse zur Klimawirkung bei der Gebäudesanierung greift deutlich zu kurz», sagt Michael Mandl, Co-Geschäftsführer des Verbands Swisscleantech. Erneuerbare Stromproduktion, Energieeffizienz und CO2-Reduktion müssten immer zusammengedacht werden. So würden wissenschaftliche Studien beweisen, dass die Dekarbonisierung ohne Wärmedämmung schwieriger zu erreichen sei. «Darum braucht es Massnahmen sowohl im Bereich Heizungsersatz als auch bei der Wärmedämmung», so Mandl.
