Paul Tucker, der frühere Vizegouverneur der Bank of England, geht hart mit der Schweizerischen Nationalbank ins Gericht: Sie sei im Fall CS unvorbereitet gewesen. Daraus müssten Lehren gezogen werden, sowohl in der Schweiz mit der UBS als auch in anderen Ländern.
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Credit Suisse ist bald Geschichte. Die gescheiterte Grossbank wird von der Rivalin UBS absorbiert, für die Finanzmärkte ist das Thema längst passé.
Paul Tucker warnt davor, das Ende der CS als Einzelfall abzutun, der sich nicht wiederholen könne. Sie war die erste global systemrelevante Grossbank, die seit der Finanzkrise von 2008 untergegangen ist, und ihr Fall ziehe wichtige Lehren nach sich: für die Schweiz im Umgang mit der UBS, aber auch weltweit im Umgang mit Grossbanken. Es gehe um nichts weniger als um die Nachhaltigkeit des Kapitalismus, sagt er im Interview.
Als Vizegouverneur der Bank of England und Mitglied des Führungskomitees des G20 Financial Stability Board war Tucker einer der führenden Architekten im Bestreben, das Weltfinanzsystem nach der Krise widerstandsfähiger zu machen. In einem Bericht im Auftrag des Schweizer Finanzdepartements hat Tucker den Fall CS näher untersucht.
Herr Tucker, nach der Finanzkrise herrschte unter Regulierungsbehörden Einigkeit: Das darf nie wieder passieren. Im März 2023 scheiterte mit der Credit Suisse wieder eine global systemrelevante Bank. Waren die vergangenen fünfzehn Jahre eine Zeitverschwendung?
Die politische Antwort auf die Finanzkrise war zweigleisig: Erstens sollte die Wahrscheinlichkeit verringert werden, dass systemrelevante Banken überhaupt in Not geraten. Aber wir wussten, dass diese Wahrscheinlichkeit nie auf null reduziert werden kann. Der zweite, wichtigere Weg war, dass die Behörden in der Lage sein müssen, viel besser als 2008 damit umzugehen, wenn eine Bank in Not gerät. Das Scheitern der Credit Suisse und der Silicon Valley Bank in den USA hat gezeigt, dass die Behörden immer noch überfordert sind. War also alles umsonst? Nein. Vor der Finanzkrise gab es beispielsweise in den meisten europäischen Ländern, einschliesslich Grossbritannien, gar keine Regeln für die Abwicklung von Banken. Die USA hatten zwar ein Abwicklungssystem, aber keines, das den sehr grossen Instituten gewachsen war. Jetzt existieren diese Regeln.
Welche Lehren müssen aus den Fällen Credit Suisse und Silicon Valley Bank gezogen werden?
SVB hat eine einfache Lektion gelernt: Die Regulierungsbehörden in den USA müssen erkennen, dass auch mittelgrosse Regionalbanken für die Systemstabilität wichtig sind. Der Fall CS ist umfangreicher und bietet grundsätzlichere Lehren. Er zeigt, dass die Konzeption und Umsetzung des Abwicklungssystems in der Schweiz mangelhaft war. Der Fall CS liefert neue Erkenntnisse darüber, wie Grossbanken scheitern können und was die Zentralbanken in einer solchen Situation tun müssen. Das war ein Schock für das internationale Bankensystem, der zu wenig Beachtung fand.
In einem vom Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenen Bericht schrieben Sie, der Fall CS sollte Aufsichtsbehörden und Zentralbankern weltweit schlaflose Nächte bereiten. Warum?
Glauben Sie mir, ich habe diesen Satz nicht leichtfertig geschrieben. Der Grund, warum er in Washington, London oder Frankfurt Albträume bereiten sollte, ist einfach: Welche anderen Länder, in denen global systemrelevante Finanzinstitute, so genannte G-SIFI, ansässig sind, haben sich ebenfalls nicht gut vorbereitet? Haben sie sich so gut vorbereitet, wie sie selbst denken? Haben ihre Regeln Lücken oder Mängel, die denen ähneln, die den Schweizern zum Verhängnis wurden? Denken Sie daran, dass die Schweiz eine Vorreiterrolle in der Lösung des Too-big-to-fail-Problems gespielt hatte.
Was war so besonders am Fall Credit Suisse?
Credit Suisse wurde Opfer eines Bank Run, eines Ansturms, der nicht dadurch ausgelöst wurde, dass ihre Kapitaldecke durch Verluste weggefressen und die Solvenz der Bank infrage gestellt war, sondern durch eine Kaskade von Reputationsproblemen. Die Kunden in der Vermögensverwaltung der Bank wollten keine Geschäfte mehr mit ihr machen. Der Ansturm auf die Private-Banking-Einheit betraf so ziemlich alles, was den Namen Credit Suisse trug. Das war der erste Fall einer G-SIFI, die aus reinen Reputationsgründen zusammenbrach. Das unmittelbare Problem war der Ansturm auf die Liquidität der Bank, aber die Ursache war ein Reputationsproblem. Das hat sie in den Ruin getrieben, obwohl sie eigentlich solvent war. Dieses Szenario droht theoretisch auch anderen Banken. Das sollte Lektion Nummer eins sein.
Sie schreiben, die Schweizer Behörden hätten versagt. Wie genau?
Zunächst möchte ich betonen, dass sich mein Urteil ausschliesslich auf öffentlich zugängliche Dokumente stützt. Mein Bericht ist keine Untersuchung, in der ich nachprüfen konnte, wer wann was zu wem gesagt hat. Wollte man eine solche Untersuchung durchführen, müsste man bis etwa 2010 zurückgehen. Mit diesem Vorbehalt: Es gibt eine wichtige, aber fehlerhafte Bestimmung im schweizerischen Rechtssystem. Sie besagt im Wesentlichen, dass die Schweizerische Nationalbank für die Benennung global systemrelevanter Institute mit Sitz in der Schweiz zuständig ist, aber in Bezug auf die systemrelevanten Funktionen, die im Notfall aufrechterhalten werden müssen, nur die inländischen Geschäftsbereiche identifiziert werden. Es ist schwierig, ein Zentrum für die globale Vermögensverwaltung zu sein, wenn man gleichzeitig das Signal aussendet, dass man sich im Notfall nur um das Inlandgeschäft kümmert.
Ist das in anderen Ländern nicht auch der Fall? Letztlich sind die Behörden ihren Steuerzahlern verpflichtet.
Ich sehe das politische Dilemma. Warum sollten wir uns um die internationalen Aktivitäten einer Grossbank kümmern? Die simple Antwort: Man sollte nicht erwarten, dass ein inländisches Geschäft mit dem Namen Credit Suisse überleben kann, wenn das internationale Geschäft mit demselben Namen nicht überleben kann. Die Rahmenbedingungen im Vereinigten Königreich sehen beispielsweise auch Sonderregelungen für die inländischen Retail-Bankgeschäfte vor, aber das Gesetz verlangt von der Bank of England, dass sie Abwicklungspläne für die gesamte Barclays oder HSBC unterhält, nicht nur für das Inlandgeschäft dieser Banken. Wenn man signalisiert, dass internationale Aktivitäten keine Rolle spielen, und wenn sich die Zentralbank in ihrer Rolle als Kreditgeberin der letzten Instanz (Lender of Last Resort, LOLR, d. Red.) nicht für die Unterstützung der gesamten Gruppe vorbereiten will, infiziert das auch das inländische Geschäft.
Sie kritisieren die SNB, weil sie ihrer Verantwortung als Lender of Last Resort nicht nachgekommen sei. Inwiefern?
Die Zentralbank als LOLR ist am Schauplatz jeder Finanzkrise, weil Banken in Not einen Ansturm erleiden. Die Zentralbank muss in der Lage sein, fast den gesamten Run aufzufangen und Liquiditätshilfe zu gewähren. Selbst im Fall eines perfekten Abwicklungsplans ist es sehr wahrscheinlich, dass die Bank für die Begleitung des Prozesses massive Liquiditätshilfen benötigt. Das ist eine allgemeine Lektion.
Und die spezielle Lektion für die SNB?
Selbst wenn eine systemrelevante Bank in Schieflage gerät, weil sie ein Reputations- und nicht in erster Linie ein Kapitalproblem hat, wird die Liquiditätshilfe der Zentralbank gebraucht, um einen desaströsen Run auf viele Geschäftsbereiche der Bank abzuwehren, nicht nur auf das Inlandsgeschäft. Das bedeutet vor allem, dass die Banken über genügend Vermögenswerte verfügen müssen, die die Zentralbank als Sicherheiten akzeptiert. Wenn das nicht der Fall ist, bleibt nur die Möglichkeit, das Finanzministerium zu bitten, direkt oder indirekt Kredite zu gewähren, was bedeutet, dass Geld der Steuerzahler aufs Spiel gesetzt wird.
Die SNB sagte, die CS verfüge nicht über genügend Sicherheiten für weiterführende Liquiditätshilfen.
Ja, aber das hat bestimmte Gründe. Die SNB hatte eine sehr enge Vorstellung davon, gegen welche Art von Sicherheiten sie Kredite gewähren würde. Da sie nur das Schweizer Inlandsgeschäft als systemrelevant ansah, war sie im Grunde nur bereit, inländische Hypothekarkredite als Sicherheit gegen Liquiditätshilfe zu akzeptieren. Das mag für eine kleine Retailbank in Ordnung sein, für eine grosse internationale Vermögensverwaltungsbank mit Sitz in der Schweiz war das aber klar ungenügend. Alle Einheiten der Credit Suisse waren betroffen. Aber die SNB hatte einen zu engen Ansatz, sowohl in der Konzeption als auch in der Vorbereitung. Sie war auf das eingetretene Szenario nicht vorbereitet. Jede Zentralbank sollte sich bei jeder Bank im Voraus vergewissern, dass sie im Notfall über genügend Vermögenswerte verfügt, um einen Run zu decken.
Diese Besonderheit des schweizerischen Regulierungsrahmens, dass nur das inländische Geschäft im Notfall als systemrelevant definiert ist, war doch kein Geheimnis.
Das stimmt, und der Fall CS hat gezeigt, dass es eine Fehlkonzeption ist. Die Technokraten in der SNB, der Finanzmarktaufsicht und im Finanzministerium hätten das schon vor Jahren erkennen müssen, und ausländische Behörden hätten es anfechten müssen.
Die SNB spricht mittlerweile über einen Rahmen, der ihr mehr Kompetenzen in der Ausgestaltung ihrer LOLR-Funktion gibt.
Das ist gut. Aber sie ist immer noch ziemlich geheimnisvoll. Das wäre meine dritte Lektion: Es ist viel besser, wenn eine Zentralbank ihre Regeln für die LOLR-Unterstützung im Detail öffentlich darlegt, indem sie die Bedingungen für ein Diskontfenster veröffentlicht. Dadurch werden nicht nur alle Banken informiert, sondern auch die Zentralbanker selbst gezwungen, sich im Voraus gründliche Gedanken über das Vorgehen zu machen. Die SNB hat das in ihrer Rolle als Lender of Last Resort nicht getan. Wäre ich eine ausländische Zentralbank, würde ich in dieser Sache Transparenz sehen wollen. Das gilt nach dem Fall CS erst recht.
Sie fordern sogar, dass Banken die Sicherheiten im Voraus bei der Zentralbank hinterlegen müssen. Ist das wirklich nötig?
Ja. Alle Banken sollten Sicherheiten im Voraus bei ihrer Zentralbank hinterlegen. Es sollte einen Prüfungsprozess geben, damit alle Beteiligten wissen, welche Sicherheiten in welcher Menge verfügbar sind. Dann sind sie bereit, wenn die Musik stoppt. Bei der Prüfung stellt man fest, dass eine Bank oder Teile einer Bankengruppe nicht über ausreichende Sicherheiten verfügen. Auch hier gilt: Hätte die SNB für alle Einheiten der CS eine Vorauswahl getroffen, hätte sie sich die Frage stellen müssen, was sie im Fall eines Ansturms auf das globale Vermögensverwaltungsgeschäft tun würde, das in der Schweiz ansässig ist, aber nicht als systemrelevant für die Schweizer Wirtschaft eingestuft wird. Vorbereitung ist wichtig. Die meisten Menschen sind nicht sehr innovativ, wenn sie in Panik geraten. Wie gut und grossartig sie auch sein mögen, nur wenige Banker können sich zusammenreissen, wenn das Geld zur Tür hinausströmt.
Die CS-Krise wurde an einem Wochenende gelöst. Die UBS hat sie übernommen, und die Finanzmärkte öffneten am Montag ohne die geringste Panik. Die Steuerzahler hatten keine Kosten zu tragen. Wozu die Aufregung?
Mein erster Gedanke an diesem Wochenende war: Und was ist der Plan, wenn die UBS eines Tages in Existenznot gerät? Es gibt in der Schweiz keine grössere Bank mehr, die sie übernehmen könnte. Was dann? Verstaatlichung? Das ist die erste Frage, und sie ist die wichtigste für die Politik. Zweitens: Hätte die Schweiz bei besserer Vorbereitung immer noch zwei Grossbanken haben können, was im Inland ein gesünderes Wettbewerbsumfeld geschaffen hätte? Drittens: Fallen Sie nie auf das Argument herein, die Steuerzahler hätten kein Risiko getragen. Das Risiko hat sich im Nachhinein gelohnt, aber das konnte man im Voraus nicht wissen. Die Art und Weise, wie die UBS die CS auffangen konnte, ist im Sinne der nationalen Wohlfahrt nicht unbedingt ein Triumph.
Es gab an jenem Wochenende im März 2023 aber keine Alternativen, oder?
In einer verzweifelten Situation, auf die eine Regierung nicht vorbereitet ist, wird sie alles tun, um kurzfristig die Ordnung aufrechtzuerhalten. Die Schweizer Regierung sah sich nur mit einer realistischen Option konfrontiert. Mit besserer Vorbereitung hätten andere Optionen auf dem Tisch liegen können. Vielleicht hätte das inländische Retailgeschäft der CS an die Börse gebracht werden können. Das Vermögensverwaltungsgeschäft hätte versteigert werden können, und vielleicht hätte die UBS den höchsten Preis geboten – vielleicht mehr, als sie schliesslich für die gesamte Gruppe bezahlt hat. Mein Grundsatz in diesem Zusammenhang ist, dass gewählte Regierungen immer echte Optionen haben müssen. Technokraten haben die Pflicht, die Regierung nicht vor die Wahl zwischen Chaos und einer vom Steuerzahler unterstützten Rettungsaktion zu stellen.
Die heutige Führung der UBS würde sagen, dass die CS ein Einzelfall war. Das wird sich nicht wiederholen.
Was ich jetzt sage, ist nicht an die beiden Personen an der Spitze der UBS gerichtet, sondern eine allgemeine Feststellung: Es ist interessant, wie Top-Banker dazu neigen, zu glauben, dass ihnen so etwas nicht passieren kann. Und doch sind im Herbst 2008 fast alle gescheitert, auch die UBS. Es war eine ernüchternde Erfahrung, zu sehen, wie viele berühmte Banker damals zusammengebrochen sind. Es ist unklug zu glauben, dass so etwas nicht wieder passieren kann. Natürlich sollten die Behörden versuchen, eine künftige Bankenkrise zu vermeiden, und sie sollten sich darauf vorbereiten, mit ihr fertig zu werden, wenn sie eintritt. Es liegt in der Natur des Bankwesens, dass von Bankmanagern nicht erwartet werden kann, den sozialen Kosten ihres Versagens viel Aufmerksamkeit schenken. Das liegt natürlich daran, dass die sozialen Kosten über die privaten Kosten der Banker, Aktionäre und Gläubiger hinausgehen. Das ist der Grund, warum wir diese Diskussion überhaupt führen. Wer behauptet, so etwas könne sich nicht wiederholen, riskiert einen Flirt mit der Hybris.
Aber nochmals: Der Zusammenbruch der CS hat keine systemische Katastrophe ausgelöst.
Es war ein Beinahe-Unfall. Ob in der Wissenschaft oder in der Politik, das Interesse an Beinahe-Unfällen ist unzureichend, weil die Kosten nicht auf so schreckliche Weise wie in einem echten Unfall auf die Öffentlichkeit abgewälzt werden. Dabei sollten sie für politische Lehren genauso wichtig sein wie Katastrophen. Deshalb sage ich so eindringlich, dass sich die Aufsichtsbehörden in Washington, London oder Frankfurt mit dem Fall beschäftigen sollten: Können wir sicher sein, dass bei uns kein Fall CS passieren kann? Das war eine grosse Sache und muss ein Weckruf sein. Eines Tages werden die Schweiz und der Rest der Welt einen Plan brauchen, der tadellos vorbereitet und glaubwürdig ist, wie sie mit einer Notlage der UBS umgehen werden. Das gilt auch für andere Grossbanken in anderen Ländern. Wie ich in meinem Buch «Global Discord» dargelegt habe, können sich unsere westlichen Demokratien keine weitere Bankenkrise leisten. Die Krise von 2008 hat die Bevölkerung zutiefst entfremdet und innenpolitische Spannungen verschärft.
Nach der Finanzkrise waren Sie ein Verfechter von sogenanntem Bail-in-Kapital in Form nachrangiger Schuldtitel. Credit Suisse verfügte über mehr als 70 Mrd. Fr. an Bail-in-Kapital. Nichts davon wurde angetastet, abgesehen von rund 16 Mrd. an Additional-Tier-1-Notes (AT1, d. Red.). War das eine verpasste Gelegenheit?
Ja und nein. Bei der CS müssen wir uns darüber klar werden, dass eine Rekapitalisierung angesichts ihrer Reputationsprobleme nicht ausgereicht hätte. Sie hätte zweifellos dazu beigetragen, die Schulden zu tilgen und das Kapital der Aktionäre zu verwässern, was für künftige Anreize wichtig ist, aber sie wäre nicht ausreichend gewesen. Die grosse Frage, auf die ich noch keine Antwort gefunden habe, ist: Was hat die politischen Entscheidungsträger dazu veranlasst, nicht das gesamte Bail-in-Kapital anzufassen, sondern nur die AT1 zu streichen? Hier mangelt es an Transparenz.
Die Schweizer Behörden diskutieren derzeit über höhere Kapitalanforderungen für die UBS. Sind sie noch notwendig?
Ja. Ich habe zwar gesagt, dass der Mangel an Kapital nicht die Ursache für das Scheitern der CS war. Aber ein dickeres Kapitalpolster ist hilfreich, wenn eine Bank aufgrund von Reputationsproblemen in Not gerät und die Behörden eine geordnete Abwicklung versuchen. Ich möchte drei Gedanken zu diesem Thema unterbreiten. Erstens: Mehr Eigenkapital verringert die Wahrscheinlichkeit, dass eine Grossbank überhaupt in Not gerät, weil sie Verluste besser auffangen kann. Zweitens: Eine Notlage kann nicht gänzlich vermieden werden, wenn es sich um ein Reputationsproblem handelt. Drittens: Auch wenn mehr Eigenkapital eine Notlage aufgrund eines Reputationskollapses nicht verhindern kann, so könnte es doch hilfreich sein, wenn man die Bank in einem staatlich geführten Abwicklungsprozess stabilisieren möchte, damit sie nicht zu einem Schleuderpreis an eine Konkurrentin verkauft werden muss.
Von Bankern wird darauf hingewiesen, dass Eigenkapital sehr teuer ist.
Worauf ich antworte, dass das richtig ist, weil dadurch die versteckte Subventionierung der Kapitalkosten der Grossbanken durch den Steuerzahler wegfallen würde. Wenn ich Banker treffe, frage ich immer: Glauben Sie an Kapitalismus und Marktwirtschaft? Denn was politisch nicht tragbar ist, ist eine Welt, in der der Steuerzahler für die Verluste aufkommt und die Banker die Gewinne einstreichen. Das ist eine Frage der Nachhaltigkeit des Kapitalismus.
