Mit einer Reorganisation macht die Finanzmarktaufsicht den ersten Schritt hin zu einer internationaleren Aufstellung. Die grosse Frage lautet, wie viel «Swiss Finish» es künftig noch braucht für die Überwachung der hiesigen Finanzinstitute.
Auf dem Papier ist es nur ein neuer Geschäftsbereich. In der Realität aber handelt es sich um einen Schritt in Richtung einer Aufsicht, die stärker als bisher wie ein ausländischer Regulator aufgestellt ist. Die Finanzmarktaufsicht (Finma) verkündete Anfang Woche die Schaffung eines neuen Aufsichtsbereichs, der sich konzentriert um Risiken kümmert. Das Vorbild: die Europäische Zentralbank (EZB), die ihre Bankexperten in genau so eine Querschnitts-Einheit integriert hat.
Finma-Direktor Stefan Walter kennt die EZB in- und auswendig, er baute dort viele Jahre lang als Generaldirektor die Bankenaufsicht für systemrelevante Banken der Euro-Zone aus. Der Deutsche, seit einem Jahr im Amt, hat sich bereits viele Feinde bei den Bankern geschaffen, auch weil er gerne betont, dass die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der hiesigen Banken nicht zu seinen Aufgaben gehöre. Mit der jüngsten Reorganisation verärgert er nun auch rechte Politiker. Sie kritisieren, dass jetzt ein Deutscher die Finma nach dem Vorbild der EZB umbaue.
Was genau ist neu? Im nun geschaffenen Bereich hat die Finma fast alle Mathematiker und Wissenschafter gepoolt, welche Solvenztests für Versicherungen modellieren oder Szenarien für risikogewichtete Aktiven bei den Banken entwickeln. Integriert wurden weiter die Spezialisten für Liquidität, Kapital- und Stresstests, Kapitalplanung, Kreditrisiken, Geldwäscherei, Eigenmittel und künstliche Intelligenz. «Ergibt am meisten Sinn»
Zu starkes Silodenken
Die Finma bezeichnet die neue Einheit als «Service-Bereich», deren Berater wie bisher die Aufsichtsbereiche Banken, Versicherungen und den ebenfalls neu zusammengelegten Bereich Asset Management und Märkte unterstützen. Bis anhin waren diese Spezialisten in einzelnen Teams über die ganze Finma verteilt. Neu unterstehen sie dem Geschäftsleitungsmitglied Marianne Bourgoz Gorgé, diese leitete zuvor den Aufsichtsbereich Asset Management und amtete früher als Risiko-Chefin der Genfer Kantonalbank.
Dass sich Walter stark an internationalen Vorbildern orientiert, wird von Befragten aus Bank- und Aufsichtskreisen bestätigt, mit Namen will niemand Stellung nehmen. Die Finma selbst sagt, dass sie im Vorfeld der nun kommunizierten Reorganisation «natürlich auch verschiedene andere integrierte Aufsichtsbehörden angeschaut» habe. Schliesslich habe sie aber das gemacht, «was für die Finma am meisten Sinn ergibt».
Die Befragten sind sich einig, dass das Pooling der Expertenfunktionen sinnvoll ist. Die Finma, 2009 aus der Zusammenführung von drei Behörden entstanden, arbeite weiterhin zu stark in Silos, wird gesagt. Ein hoher Kadermann veranschaulicht, dass seine Arbeitgeberin, eine systemrelevante Bank, bei komplexen Themen wie Liquiditätsrisiko-Management oder Kapitalplanung jeweils mit mehreren Finma-Aufsichtsbereichen spreche. Zu oft passiere es aber, dass der eine Bereich nicht wisse, was genau der andere Bereich und deren Experten machen würden. Zwischen den Bereichen gebe es zu wenig Austausch, für die Bank bedeute das stets viel Mehraufwand, so der Banker.
Entscheidend sei, dass die neue Einheit dann auch gelebt werde, ist zu hören. Neu sind die analytischen Spezialisten durch Marianne Bourgoz Gorgé vertreten, die auf Augenhöhe mit den Chefs der anderen Aufsichtsbereiche diskutiert. Das neue Set-up könnte somit zu mehr Machtspielen und mehr Administration führen. Bisher entschied beispielsweise Thomas Hirschi, Chef Geschäftsbereich Banken, ob er den Rat eines Experten befolgte. Ist es jetzt neu Gorgé, die entscheidet?
Nein, sagt die Finma und betont, dass die Entscheidungskompetenz grundsätzlich nach wie vor bei den Chefs der Aufsichtsbereiche liegt. Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten seien klar geregelt, ebenso bleibe der vorgesehene Eskalationsprozess bestehen; könnten sich Experte und Leiter eines Aufsichtsbereichs nicht einigen, werde der Fall wie bisher nach oben zum Finma-Direktor Walter getragen. Mehr Administration werde es durch die Neuaufstellung nicht geben, schreibt die Finma.
Künftig Stresstests publik machen?
Ein Befragter glaubt, dass es mit der Neuorganisation zu einer weiteren Annäherung an internationale Gepflogenheiten kommen dürfte. Er verweist auf die Stresstests und die Kommunikation von deren Resultaten. Solchen Stresstests werden systemrelevante Grossbanken seit der Finanzkrise weltweit von Aufsichtsbehörden unterzogen. Wissenschafter schicken Banken virtuell durch Simulationen, um zu schauen, wie sich Kapital- und Liquiditätssituation in verschiedenen Krisenszenarien entwickeln. Wiederstand garantiert Bei Behörden wie der EZB werden diese Stresstests in den Experten-Einheiten durchgeführt, das dürfte nun auch bei der Finma der Fall sein.
Besteht eine Bank im EU-Raum einen Test nicht, darf sie für eine bestimmte Zeit keine Dividende mehr auszahlen und keine neuen Aktienrückkaufprogramme starten. Generell werden die Resultate publiziert. Die Finma handhabte das bisher etwas anders, die Resultate wurden mehrheitlich nicht publik. Einige Befragte hoffen nun gerade für die Grossbank UBS auf mehr Transparenz, was auch international einen besseren Vergleich ermögliche.
Auf breiten Widerstand dürfte Walters nächste Forderung stossen. Wie die EZB will die Finma künftig mehr Vor-Ort-Kontrollen bei Banken mit eigenem Personal statt mit externen Revisoren durchführen. Zwar gibt es solche Finma-Kontrollen bereits, doch ist der Ermessensspielraum des Regulators durch das Bankengesetz beschränkt.
Weltweit wohl einzigartig gibt es in der Schweiz das sogenannte duale Aufsichtssystem. Dieses sieht vor, dass die Finma grundsätzlich externe Prüfgesellschaften mit Kontrollen bei den Banken beauftragt, Bezahlt werden diese aber vom kontrollierten Institut. Diese mangelnde Unabhängigkeit wird international immer wieder stark kritisiert. Die Finma bestätigt, Vor-Ort-Kontrollen durch eigenes Personal als unerlässlich für eine effektive Aufsicht zu erachten. Bei der ordentlichen Aufsichtsprüfung würden die Mandate von den Instituten selbst vergeben, das führe zu Interessenkonflikten. Man befürworte deshalb eine Untersuchung der rechtlichen Grundlagen, um mehr Spielraum zu erhalten.
Auch ausländische Systeme versagen
Natürlich gebe es Verbesserungspotenzial betreffend der zu engen Verbandelung zwischen Prüfer und Bank, sagt ein Finanzexperte. Doch habe sich die duale Aufsicht bewährt, und eine völlige Abkehr vom ausgesprochen erfolgreichen Schweizer System sei nicht sinnvoll. Bei der Credit Suisse sei ja genau kein Versagen der Revisoren festgestellt worden, die tatsächliche Situation der Bank war bekannt, die Fehler seien an anderen Orten passiert, so der Banker weiter.
Betont wird weiter, dass ein anderes System keine Garantie für mehr Sicherheit biete. Als Beispiel wird das Versagen der deutschen Aufsicht im Fall Wirecard genannt. Die Befragten betonen, dass die Finma nicht überall dem Vorbild der EZB folgen müsse. Mehr Finma-eigene Experten würde zudem massiv höhere Kosten bedeuten, auch weil dann erfahrene Wirtschaftsprüfer aus der Privatwirtschaft rekrutiert werden müssten.
Sicher ist, dass der Verwaltungsrat der Finma mit der Besetzung von Stefan Walter, einem in der Aufsicht von systemrelevanten Grossbanken erfahrenen Nichtschweizer, ein klares Zeichen Richtung Internationalität gesetzt hat. Nun sollte endlich Ruhe in der Geschäftsleitung einkehren, in gerade einmal vier Jahren gingen zwei Direktoren und zwei Ad-interim-Direktoren ab.
Für Stefan Walter steht die kommenden Jahre die Beaufsichtigung der letzten Schweizer Grossbank UBS im Fokus. Dies war wohl auch der Hauptgrund dafür, dass Versicherungsexpertin Birgit Rutishauser, die die Finma sechs Monate lang ad interim führte, den Job vor einem Jahr dann nicht erhalten hat. Die Finma meldete Anfang Woche, dass Rutishauser, die den Geschäftsbereich Versicherungen seit 2018 leitet, die Behörde auf Ende April verlassen wird.
