Migration: Das «Italienerabkommen» von 1964

Ein Luxusproblem, würde man heute sagen: In den frühen 1960er Jahren sorgte man sich in der Schweizer Politik, weil die Wirtschaft zu stark wuchs. Insbesondere die Baubranche lief auf Hochtouren, billige Arbeitskräfte aus dem Süden waren gefragt; damals kamen sie hauptsächlich aus Italien. Brauchte es mehr von ihnen, um dem Bedarf der Unternehmen zu genügen? Oder weniger, um der Überhitzung der Konjunktur entgegenzuwirken?

Der Bundesrat beschloss, die Arbeitsmigration zu plafonieren, nicht zuletzt auf Drängen der Gewerkschaften. Doch diese Plafonierung war vor allem Theorie. In der Praxis nützten die versprochenen Beschränkungen wenig. Offiziell hielt man sich ans «Rotationsmodell», das heisst an die Idee, die ausländischen Arbeitskräfte würden ihr Einkommen vorübergehend in der Schweiz verdienen, um dann in ihr Heimatland zurückzukehren.

Doch die Realität war komplizierter: Die «Gastarbeiter» verlangten nach der permanenten Niederlassung, viele blieben und gründeten eine Familie. Und viele Arbeitgeber wollten ihre Saisonniers, einmal eingearbeitet, dauerhaft beschäftigen und hatten keine Lust, jedes Jahr wieder neue Arbeitsverträge auszustellen. So wurde die Kluft zwischen Regulierung und tatsächlicher Zuwanderung immer grösser.

Zugleich entwickelte sich das «Ausländerproblem» zum Thema einer öffentlichen Debatte. Innenpolitisch wollten die Behörden jeden Zweifel daran zerstreuen, dass sich mit dem Rotationsprinzip die Arbeitsmigration kontrollieren lasse. Doch im Sommer des Jahres 1964 geschah in Rom Erstaunliches: Am 10. August unterschrieben die Vertreter Italiens und der Schweiz einen Staatsvertrag, der die Zuwanderung erleichterte und die Abkehr vom Rotationsprinzip bedeutete.

Konkret einigte man sich darauf, die Anwerbe-, Aufenthalts- und Arbeitsbedingungen für die italienischen Arbeitskräfte zu verbessern. Man beschloss, die grösste Migrantengruppe schrittweise mit den einheimischen Arbeitskräften gleichzustellen in Sachen Lohn, Arbeitnehmerschutz, Unfallverhütung und Gesundheitsvorsorge. Und man vereinfachte den Familiennachzug, indem man die Frist verkürzte, nach deren Ablauf eine Niederlassung möglich wurde.

Paradigmenwechsel in der Migrationspolitik

Das «Italienerabkommen», wie es bald genannt wurde, bedeutete einen migrationspolitischen Paradigmenwechsel: den Übergang vom Rotations- zum Niederlassungsmodell. Man anerkannte, dass die Zuwanderung eine dauerhafte Erscheinung war und sich der Lebensmittelpunkt der italienischen Arbeitsmigranten in die Schweiz verschieben würde. Das macht diesen Staatsvertrag zu einem Meilenstein der Zuwanderungs- und Wirtschaftspolitik. Zugleich markiert die politische Kontroverse, die er entfachte, den Beginn einer bis heute anhaltenden Auseinandersetzung darüber, wie viel Zuwanderung die Schweiz verträgt beziehungsweise braucht.

So viel weiss man in der historischen Forschung zum Thema. Aber eines wird oft übersehen: Mit dem «Italienerabkommen» stellte die Schweiz auch die Weichen in Richtung Europa. Bei den erleichterten Arbeits- und Niederlassungsbedingungen für die italienischen Migranten handelt es sich um die Anfänge jener Personenfreizügigkeit, die mittlerweile einen Pfeiler der Beziehungen mit der EU bildet. Tatsächlich steckt hinter dem Abkommen von 1964 eine aktive schweizerische Europapolitik – ohne sie lässt sich nicht erklären, warum der Bundesrat seinerzeit einen Schritt riskierte, von dem er wusste, dass er ihn besser nicht an die grosse Glocke hängte.

In der Tat hielten die Behörden an der Rhetorik der Abwehr fest und betonten in der Öffentlichkeit weiterhin die Massnahmen, die – im Sinn der Konjunkturdämpfung – die Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte und die Zuwanderung beschränken sollten. Zugleich vollzogen die Unterhändler des Bunds, die Spitzen der Verwaltung und der Bundesrat in den Verhandlungen mit Italien den Wechsel zu einer liberalen Migrationspolitik.

Treibende Kraft war Hans Schaffner, seit 1961 für die FDP als Volkswirtschaftsminister im Bundesrat. Er war einer der wenigen Chefbeamten, denen der Sprung in die Regierung gelang. Als Handelsdiplomat mit einem Blick für die grösseren Zusammenhänge war Schaffner vertraut mit den Kräften, welche die internationale Wirtschaftspolitik bestimmten, und er war bestrebt, die Märkte für den Schweizer Export offen zu halten.

1957 war die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die heutige EU, gegründet worden, und Behörden und Industrievertreter wollten vermeiden, dass die Schweiz abgehängt oder ausgeschlossen würde. Schaffner, damals noch Chef der Handelsabteilung, die im Volkswirtschaftsdepartement zuständig war für die Aussenwirtschaftspolitik, gab zwar wenig auf das Europa-Projekt, das Deutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-Länder verfolgten. Er hielt es für zu klein gedacht. Aber ihm war klar, dass die Schweiz nicht um dieses neue Europa herumkam, ob sie nun Mitglied des entstehenden Gemeinsamen Markts war oder nicht.

Das wussten auch die Schweizer Unterhändler, die ab 1960 in Rom ihren italienischen Kollegen gegenübersassen: Wollte man gute Handelsbeziehungen mit der EWG, brauchte es eine Lösung, die sich an den europäischen Prinzipien orientierte. Darum konnten sie auch nicht ignorieren, was die italienische Seite für ihre Emigranten forderte – namentlich das Recht zum sofortigen Familiennachzug, wie es in der EWG seit 1957 galt, und die Niederlassungsbewilligung nach fünf Jahren.

Italien sah seine Position durch die europäische Integration gestärkt. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs hatten die italienischen Regierungen die Auswanderung nach Übersee und Nordeuropa gefördert, um den eigenen Arbeitsmarkt zu entlasten und die Arbeitslosigkeit im Land zu lindern. Diesem Zweck dienten sogenannte Anwerbeabkommen, wie sie mit der Schweiz seit 1948 bestanden. Italien verstand sich als Auswanderungsland, und dass die Schweiz die Zuwanderung von der Konjunktur abhängig machte und keine dauerhafte Niederlassung akzeptierte, war vorerst kein Problem.

Doch ab Mitte der 1950er Jahre gerieten Italiens Behörden daheim unter Druck. Es gab Kritik an der Lage der eigenen Bürger im Ausland. Zwar hielt die italienische Diplomatie an der Auswanderungspolitik als Ventil für den Arbeitsmarkt fest. Doch zugleich verlangte sie nun mehr als nur den Zugang zu den ausländischen Arbeitsmärkten: Sie kämpfte für freie Niederlassung, soziale Gleichstellung und das Recht auf Familiennachzug. Und sie hatte Erfolg. 1957 wurde die Personenfreizügigkeit zu einem Pfeiler der EWG. Bis heute fusst der Gemeinsame Markt auf dem freien Personen-, Handels-, Zahlungs- und Dienstleistungsverkehr.

Ab 1960 bekam die Schweiz das Powerplay Italiens zu spüren. Rom verlangte eine Revision des bestehenden Migrationsabkommens mit der Schweiz, und es profitierte in den Verhandlungen davon, dass die Schweiz den freien Personenverkehr als neues Prinzip der EWG nicht ignorieren konnte. Sie suchte nach einer Verständigung mit dem neuen Wirtschaftsblock. Und diese Verständigung hing auch von einer Lösung mit Italien ab, das zu diesem Block gehörte. Italien forderte neben der freien Niederlassung und dem erleichterten Familiennachzug auch die Aufnahme der Saisonniers in die Arbeitslosen- und in eine obligatorische Krankenversicherung sowie Familien- und Kinderzulagen, auch wenn die Angehörigen der Arbeitnehmer in Italien lebten.

Die Experten des Bunds signalisierten Entgegenkommen – man befürchtete, die Arbeitskräfte an Deutschland oder Frankreich zu verlieren. Die wichtigste Änderung bei der Niederlassung akzeptierte Bern und kam Rom ein weites Stück entgegen: Nach fünf Jahren ununterbrochenen Aufenthalts konnten sich italienische Migranten und Migrantinnen frei in der Schweiz niederlassen und hier arbeiten. Und nicht nur das: Nach dieser Frist konnten auch ihre Ehepartner und Kinder in die Schweiz ziehen.

«Wasser predigen und selber Wein trinken»

Die Verhandlungen mit Italien waren geheim, am 10. August 1964 wurde das «Abkommen über die Auswanderung italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz» unterzeichnet. Doch die italienische Presse bekam Wind davon, und so wurde es auch in der Schweiz bekannt, bevor der Bundesrat darüber informieren konnte. Es hagelte Kritik, Bundesrat Schaffner stand im Gegenwind. Die «Solothurner Zeitung» etwa warf ihm vor, «Wasser zu predigen und selber Wein zu trinken» – das sei «die Taktik, der sich unsere Behörden in letzter Zeit allzu gerne bedienen». Konkret: Die Plafonierung der ausländischen Arbeitskräfte werde durch das neue Abkommen ausgehebelt.

Kritische Stimmen zur Zuwanderung hatte es auch in der Nachkriegszeit schon gegeben, aus konservativen wie aus gewerkschaftlichen Kreisen. Mit der Skandalisierung des «Italienerabkommens» kippte jedoch die Stimmung. Als das Parlament das Abkommen ratifizieren sollte, versagte die vorberatende Kommission des Nationalrats die Zustimmung – eine Schmach für die Regierung. Auf Geheiss der Kommission verfasste die Verwaltung eilends einen Ergänzungsbericht über die Plafonierungspolitik, über die «Beschränkung und Herabsetzung des Bestandes an ausländischen Arbeitskräften». So kam der Bundesrat mit einem blauen Auge davon, zwischen Februar und März 1965 genehmigte das Parlament den Staatsvertrag.

Doch die aufgeladene Debatte hatte Folgen. Ab 1964 formierte sich eine neue politische Bewegung, die gegen die Zuwanderung kämpfte und das Parteiensystem veränderte. Ihr Anführer war der konservative Zürcher Publizist James Schwarzenbach; 1967 zog der Rechtspopulist als erster Vertreter der «Nationalen Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat» in den Nationalrat ein. Migration wurde zum wiederkehrenden Thema von Wahlkämpfen, Initiativen und Referenden.

Um der Bewegung Wind aus den Segeln zu nehmen, versprach der Bundesrat, dem Parlament in jährlichen Berichten Rechenschaft über die Bemühungen abzulegen, den Bestand der ausländischen Arbeitskräfte zu stabilisieren. Statt dazu zu stehen, dass die Schweiz endgültig zum Einwanderungsland geworden war, feilten die Behörden an immer detaillierteren Begrenzungsmechanismen, die keine Wirkung zeigten. Die im «Italienerabkommen» gewährten Freiheiten führten dazu, dass sich ab 1965 immer mehr Familienangehörige in der Schweiz niederliessen. Die Begrenzung der Arbeitsmigration wurde zu einem mühseligen administrativen Akt.

Tatsächlich schlitterte die Schweiz mit dem «Italienerabkommen» in eine zunehmend widersprüchliche Politik. Zwar hatte man das Ende des Rotationsprinzips anerkannt und die Bedingungen für die Niederlassung und für den Familiennachzug der Saisonniers gelockert. Gleichwohl hielt man an dieser Ausländerkategorie fest, weil man mit ihr die Zuwanderung steuern zu können glaubte. So gab es festgelegte Kontingente für die «Gastarbeiter», doch wenn sie aufgebraucht waren, bewilligten die Kantone in der Regel Ausnahmen. Erst die Rezession Mitte der 1970er Jahre stoppte die Zuwanderung vorübergehend. Im Bundesrat wusste man, wie ambivalent der Umgang mit den Arbeitsmigranten war. «Wir sind eben insgesamt widerspruchsvoll und unvernünftig», notierte Hans Schaffner 1964. «Verstand und Vernunft sind bei uns rare Artikel geworden.»

Zwar hatten die Behörden mit dem Saisonnierstatut etwas in der Hand, als es um den Kampf gegen die Anti-Überfremdungs-Initiativen ging. Sie wussten aber auch, dass die temporäre Versorgung des Arbeitsmarkts mit günstigen Arbeitsmigranten wirtschaftspolitisch unklug war. Noch während die Diplomaten in Rom verhandelt hatten, hatte eine Studienkommission im Auftrag des Volkswirtschaftsdepartements einen Bericht zum «Problem der ausländischen Arbeitskräfte» erarbeitet. Es brauche Zurückhaltung bei der Rekrutierung, fanden die Experten – nicht wegen der «Überfremdung», sondern weil in Branchen mit vielen billigen Arbeitskräften die Produktivität gering sei. Die Industrie sollte sich stattdessen um den «Übergang zu einer kapitalintensiveren Produktionsweise» bemühen. Doch in der Industrie und in der Landwirtschaft hielt der Hunger nach günstigen Arbeitskräften an.

Auch das illustriert, in welchen Paradoxien die schweizerische Migrationspolitik in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts gefangen war. Die Behörden hielten am Saisonnierstatut fest, weil sie die Zuwanderung wie versprochen begrenzen und Rücksicht aufs innenpolitische Klima nehmen wollten. Zwar wurden die Erleichterungen, die man den Italienern gewährte, mit vergleichbaren Staatsverträgen auf die Bürger weiterer Länder ausgedehnt. Damit besserte sich die Lage für jene Zugewanderten, die die Kriterien für eine permanente Niederlassung erfüllten. Doch alle anderen erfuhren die ganze Unmenschlichkeit des Saisonnierstatuts: Das Schweizer Recht riss Familien auseinander. Die «Gastarbeiter» mussten ihre Angehörigen in der Heimat zurücklassen. Oder sie brachten sie hierher und versteckten sie.

Der Genfer Historiker Toni Ricciardi beziffert dieses Leid in einem neuen Buch: Er kommt auf rund 50 000 italienische Kinder, die zwischen 1949 und 1975 in der Schweiz ein klandestines Leben führen mussten – Kinder, die nicht zur Schule gehen, nicht draussen spielen und keinen Arzt aufsuchen konnten, ohne ihre Ausweisung und Sanktionen für die Eltern zu riskieren.

Mit dem «Italienerabkommen» von 1964 hatte die Schweiz einen Schritt Richtung Personenfreizügigkeit gemacht. Dass es nur ein halber war, zeigte sich bald – als sich die europäische Integration weiterentwickelte und es darum ging, mit der EWG das Freihandelsabkommen von 1972 auszuhandeln. Es sollte dereinst die Basis für die zahlreichen Abkommen werden, die heute als bilaterale Verträge mit der EU in Kraft sind. Doch damals drohte der Freihandel fast am freien Personenverkehr zu scheitern.

Die Überfremdungsdebatte erreichte in jenen Jahren ihren Höhepunkt. Es gelang noch einmal, die Diplomaten in Brüssel und Rom zu überzeugen, die Frage der Personenfreizügigkeit auszuklammern und in eine separate Erklärung zu verbannen, aus Rücksicht vor der innenpolitischen Debatte. Doch danach war der freie Personenverkehr nicht mehr wegzuverhandeln, weder in den Diskussionen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR, 1992) noch in den bilateralen Verträgen (2002). Seither gilt zwischen der Schweiz und den Staaten der EU und der Efta die Personenfreizügigkeit, also das Recht auf freie Niederlassung für Arbeitskräfte, die einen Arbeitsvertrag haben, und für ihre Familien. Das Saisonnierstatut hatte endgültig ausgedient.

Ein Artikel aus der «NZZ am Sonntag»