Ohne Auslagerung von Asylverfahren in sichere Drittstaaten sei das Migrationsproblem kaum zu lösen, sagt der österreichische Migrationsexperte Gerald Knaus. Die Schweiz sieht er dabei in einer besonderen Position.
Herr Knaus, die neue deutsche Bundesregierung weist nun auch Personen zurück, die einen Asylantrag stellen wollen. Wird das die irreguläre Migration eindämmen?
Nein. EU-Staaten haben die letzten zehn Jahre versucht, an den EU-Aussengrenzen Menschen davon abzuhalten, nach Europa zu kommen, teilweise mit grosser Brutalität. Gelungen ist es nur teilweise und nur dort, wo Zäune gebaut wurden: an der Grenze zwischen Weissrussland und Polen, zwischen Griechenland und der Türkei oder Bulgarien und der Türkei. Wer es ohne Zaun in den Weinbergen bei Lörrach und Basel versucht, wird sicher scheitern. Der letzte Zaun wurde dort übrigens im Zweiten Weltkrieg unter Himmler gebaut – um Juden an der Flucht in die Schweiz zu hindern.
Der Schweizer Justizminister Beat Jans wirft Deutschland vor, sich nicht ans Recht zu halten.
Deutschland kann sich auf den Notstand-Artikel 72 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union berufen. Und muss dafür eine «Gefährdung der öffentlichen Ordnung» in Deutschland nachweisen. Die Bundesregierung weiss aber auch, dass sie damit letztlich beim EuGH scheitern wird. Dazu kommt die fehlende Durchsetzbarkeit dieser Politik. Allerdings stimmt auch, dass mehr als fünfzig Prozent der positiven Asylentscheidungen in der ganzen EU in den letzten zehn Jahren nur in Deutschland und Österreich getroffen wurden. Aus moralischer Sicht kann Berlin vom Rest der EU mehr Solidarität erwarten. Aber nicht so.
Das deutsche Innenministerium sagt allerdings, es habe in den letzten Jahren erfolgreich Tausende von Migranten zurückweisen können.
Wo sind diese Personen? Ich vermute, sie befinden sich trotzdem heute in Deutschland.
Wissen Sie das mit Sicherheit?
Die Wirkungslosigkeit zeigt sich immer im Detail. Anfang Februar teilte die Bundespolizei mit, sie habe in Bayern in zwei Tagen dreissig Personen nach Österreich zurückgeschoben. Ich habe mich in Wien erkundigt: Angekommen sind sechs Personen, die alle in Österreich kein Asylgesuch stellen wollten. Sie wurden kurz verhört, dann waren sie wieder weg. Das, was wir an der deutschen Grenze erleben, ist Theaterpolitik. Tatsächlich kommen heute weniger Syrer und Afghanen in die EU als 2022. In Österreich sind die Asylzahlen seit 2022 sogar noch schneller gefallen als in Deutschland, obwohl sich an der österreichischen Grenze seither nichts verändert hat.
Aber in Bezug auf die Wählergunst funktioniert es.
Das bezweifle ich. Die Grenzkontrollen wurden unter einer SPD-Innenministerin immer mehr erweitert. Und die SPD lag bei den letzten Bundestagswahlen bei sechzehn Prozent.
Zur Person
Gerald Knaus wurde 1970 in Österreich geboren, studierte in Brüssel, Bologna und Oxford und arbeitete viele Jahre für NGO, die Uno und an Universitäten in Sarajevo, Istanbul und der Ukraine. 1999 gründete er die European Stability Initiative (ESI). Die Denkfabrik ist vor allem für Migrationskonzepte bekannt. Knaus lebt mit seiner Frau und drei Töchtern in Berlin.
Was bedeutet der neue Kurs in der Migrationspolitik für Deutschlands Nachbarstaaten?
Wenn die Bundesregierung glaubt, dass sie das Problem an den Binnengrenzen lösen kann, müssten konsequenterweise weitere Schritte folgen: ein massiver Aufbau der Grenzpolizei, der Bau von Grenzzäunen, ein Austritt aus dem Schengenraum. Das wäre aber auch katastrophal für die Wirtschaft. Es läuft dann auf den Kurs der AfD hinaus, die die EU ja verlassen will. Meine Hoffnung ist, dass man sich von unerfüllbaren Wahlkampfversprechen verabschiedet und realistischen Lösungen zuwendet. Denn eines stimmt in jedem Fall: Die Mehrheit will viel weniger irreguläre Migration.
Was schlagen Sie vor?
Deutschland hat in den letzten zehn Jahren mehr Asylsuchende aufgrund des Dublin-Abkommens entgegengenommen, als es in andere Staaten überstellen konnte. Hätte Deutschland nichts getan, wären weniger Leute im Land. Eine Option für Deutschland und Österreich wäre es, Dublin nicht mehr umzusetzen. Man würde sich damit einen grossen bürokratischen Aufwand ersparen und könnte Ressourcen sinnvoller einsetzen.
Das wäre allerdings das definitive Ende des Dublin-Systems.
2023 gab es aus Deutschland elf Dublin-Transfers nach Italien und drei nach Griechenland. Aber es stimmt: Es auszusetzen, ist sinnvoll, aber politisch nur denkbar, wenn man es mit einer überzeugenden Strategie zur Reduktion der irregulären Migration an der EU-Aussengrenze kombiniert. Die fehlt heute.
So wie es der EU-Migrationspakt mit der Stärkung der Aussengrenze und schnelleren Asylverfahren vorsieht?
Da bin ich skeptisch. Griechenland und Italien hätten längst beschleunigte Verfahren für Gruppen mit tiefer Schutzquote durchführen können. Jetzt wird das verpflichtend, aber was ändert sich wirklich? Viele, die übers Mittelmeer kommen, wissen heute, dass sie kaum Aussicht auf Schutz haben. Sie kommen trotzdem, weil sie wissen, dass die EU fast sicher daran scheitern wird, sie zurückzubringen. Die wichtigste Frage bei der Reform des europäischen Asylsystems lautet: Was passiert nach der Ablehnung der Gesuche mit den Menschen? Bis jetzt kann das kein EU-Innenminister überzeugend beantworten. Hinter vorgehaltener Hand erwarten die meisten von ihnen daher nicht viel von dieser Reform.
Was ist die Alternative?
Die europäischen Staaten müssten ab Stichtagen konsequent Asylverfahren in sichere Drittstaaten auslagern.
Bitte erklären Sie genau, was Sie sich davon erhoffen.
Das grösste Problem habe ich schon genannt: Es besteht darin, dass fast alle Regierungen in Europa, egal, welcher politischer Orientierung, daran scheitern, Menschen in grosser Zahl abzuschieben. Und zwar, weil es Herkunftsländern politisch schwerfällt, viele Menschen zurückzunehmen. Die Asylsuchenden wissen daher, dass sie sehr wahrscheinlich in Europa bleiben können, selbst wenn sie keine Aufenthaltsbewilligung erhalten. Das ist ein grosser Anreiz.
Die Schweiz hat Eritrea die Entwicklungshilfe gestrichen, weil es keine Asylsuchenden zurücknimmt.
Wie viele Abschiebungen gab es danach? Viel wirksamer, als mit immer grossem Aufwand wenige Rückführungen zu organisieren, ist doch, dafür zu sorgen, dass weniger Menschen irregulär kommen. Hier kommen sichere Drittstaatenabkommen ins Spiel. Wenn Bangalen, Afghanen oder Eritreer wissen, dass sie ab einem bestimmten Stichtag nach Überqueren der EU-Aussengrenze in einen sicheren Drittstaat gebracht werden, werden schnell kaum noch Menschen in ein Boot steigen. Dann schwindet der Anreiz, das Leben bei der Überfahrt übers Mittelmeer zu riskieren und dafür noch Tausende Euro zu bezahlen.
Klingt das nicht zu gut, um wahr zu sein?
Ich sage nicht, dass das einfach ist. Ich sage nur, dass es sehr gut funktionieren kann, wie man im April 2016 gesehen hat. Damals schlugen wir von der European Stability Initiative (ESI) so ein Abkommen zwischen der EU und der Türkei vor. Die Türkei bot dann der EU an, ab dem 18. März alle Asylsuchenden, die über die Ägäis nach Griechenland kamen, zurückzunehmen. Das Signal war klar, und innert wenigen Wochen sank die Anzahl der neuen Ankommenden drastisch. In den ersten drei Monaten 2016 kamen mehr als 150 000 Menschen über das Meer. In den drei Sommermonaten waren es 5000: drei Prozent. Einen ähnlichen Effekt sah man in Australien, als das Land 2001 und erneut 2013 Asylanträge in Papua-Neuguinea und Nauru durchführte.
In Rwanda hat Grossbritannien einen solchen Versuch gestoppt. Auch das italienische Experiment in Albanien hat bis jetzt keinen Erfolg.
Albanien ist etwas anderes. Das, was dort passieren sollte, könnte genauso gut auch in Sizilien stattfinden, denn Italien bleibt zu jedem Zeitpunkt für alle Personen verantwortlich, die dort sind. Es wird weder Albanien noch Italien gelingen, viele abgelehnte Asylsuchende abzuschieben. Sie bleiben also in der EU. Rwanda war hingegen ein von London schlecht vorbereitetes, aber sinnvolles sicheres Drittstaatenabkommen. Natürlich muss ein Staat auch alle dafür vorgesehenen Bedingungen erfüllen . . .
Der Supreme Court kam zum Schluss, dass Grossbritannien gegen die Menschenrechte verstossen würde, wenn es Asylsuchende nach Rwanda schickt.
Die Richter waren sehr präzise. Das Abkommen an sich, sagten sie, sei mit der Menschenrechts- und Flüchtlingskonvention vereinbar. Doch das Gericht stufte das junge nationale Asylsystem in Rwanda als noch nicht glaubwürdig ein. Damit zeigte das Urteil auf, was zu tun wäre, damit ein Staat die Kriterien eines sicheren Drittstaates erfüllt.
Was wäre zu tun?
In Rwanda führt der UNHCR seit 2019 erfolgreich Asylverfahren durch. Das wäre eine Lösung gewesen. Rwandas Regierung hat auch angeboten, allen, die dort hingebracht werden, einen Aufenthalt und Status zu garantieren. Damit entfällt jede Gefahr, dass Menschen in ihr Land abgeschoben werden, in dem ihnen Verfolgung droht. Rwanda hat angeboten, britische Richter in sein Asylsystem einzubinden. All das aber kam nach dem Supreme-Court-Urteil. Wäre es davor passiert, hätte Grossbritannien ein Vorbild für andere Länder sein können.
Die von Ihnen genannte UNHCR hat selbst Druck auf die britische Regierung ausgeübt. Sind die Flüchtlingsorganisationen wirklich Teil der Lösung?
Jeder, der dazu beiträgt, dass die Menschenrechte bei Drittstaatenabkommen eingehalten werden, ist Teil der Lösung. Aber umgekehrt gilt auch: Jeder, der aus Prinzip solche Abkommen – selbst bei Erfüllung der Menschenrechtsstandards – bekämpft, trägt dazu bei, dass der unerträgliche Zustand mit Tausenden von Toten im Mittelmeer bestehen bleibt. Es wäre für das Überleben von Asyl enorm wichtig, dass die Politik zeigt: Es gibt Möglichkeiten, irreguläre Migration wirklich zu kontrollieren, ohne Menschenrechte zu verletzen.
Europa würde sich allerdings abhängig von Staatschefs mit fragwürdigem Demokratieverständnis machen. Die Kritik an Rwandas kriegstreiberischen Aktivitäten in Ostkongo fiel Anfang Jahr recht zahm aus.
Nur Grossbritannien und Dänemark haben mit Rwanda Verhandlungen geführt. Mir ist aber nicht aufgefallen, dass andere EU-Länder sich intensiver mit der Lage in Ostkongo beschäftigt hätten. Man könnte auch eine umgekehrte Kausalität erwarten: Bei Ländern, mit denen es Abkommen gibt, besteht eine grössere Aufmerksamkeit für Menschenrechtsfragen. Das Drittstaatenabkommen vom März 2016 mit der Türkei hat nicht verhindert, dass der Bundestag im Juni eine Resolution zum Genozid an den Armeniern 1905 verabschiedet hat.
Dennoch sind viele Regierungen skeptisch. Wie zuversichtlich sind Sie, dass das Modell umgesetzt wird?
Im Ärmelkanal könnte man Skeptikern sofort beweisen, dass die Vision funktioniert. Deutschland, Dänemark und die Schweiz müssten ab einem Stichtag alle Personen aufnehmen, die von der EU nach England übersetzen. Innert zwei Wochen würde kein Mensch mehr ein Boot besteigen. Und niemand müsste viele aufnehmen.
Weshalb sollte die Schweiz das tun?
Das ist dieselbe Frage, die sich für Staaten wie Rwanda oder Senegal stellt, wenn europäische Länder deren Unterstützung wollen. In jedem Fall müssen sich Regierungen überlegen, was sie ihren Partnern anbieten wollen. Es muss im Interesse aller sein. London könnte etwa zusagen, in den kommenden vier Jahren jedes Jahr 10 000 Asylsuchenden aus Partnerländern wie der Schweiz und der EU die legale Einreise zu erlauben. Berlin und Bern könnten Ländern in West- oder Ostafrika Investitionen in die Bildung und Wirtschaft zusagen, dazu vereinfachte Visa-Vorschriften oder, wo erwünscht, Kontingente für legale Arbeitsmigration in Aussicht stellen.
Wären diese Länder wirklich bereit, Europa dafür die Last der Migration abzunehmen?
Die Last wäre nicht gross. Sobald klar wird, dass Migranten nach der Ankunft in einen sicheren Drittstaat gebracht werden, fällt der Anreiz weg, sich auf den Weg zu machen. Die Türkei hat in vier Jahren von 2016 bis 2020 weniger als 2000 Menschen zurücknehmen müssen.
Sehen Sie eine realistische Chance für einen solchen Paradigmenwechsel?
Echte Wechsel gibt es nur in einer Krise. Wir haben heute eine politische Krise. Daher sollten sich Länder mit besonders hohen Asylzahlen und Transitländer zusammentun. Deutschland, Italien, Spanien, die Schweiz, Österreich, Griechenland. Dazu braucht es die Kooperation mit Staaten in West- und/oder Ostafrika. Es geht darum, die Zahl der irregulären Migration schnell stark zu reduzieren, um das jährliche Sterben Tausender im Mittelmeer zu stoppen. Und der Bevölkerung zu zeigen, dass man ihre Sorgen ernst nimmt. Und dass man dafür, anders als Trump in den USA, den Respekt der Menschenwürde nicht opfern muss.
Im Moment sinken die Asylzahlen fast überall in Europa. Braucht es überhaupt noch einen solchen Paradigmenwechsel, oder stehen wir nicht ohnehin vor einer Trendwende?
Asylgesuche gehen vor allem deshalb zurück, weil gerade weniger Syrer, die seit Jahren grösste Gruppe, aus der Türkei kommen. Warum? Weil in der Türkei die grossen Wahlkämpfe vorüber sind, in denen von der Opposition versprochen wurde, viele Syrer schnell aus dem Land zu treiben. Auch in Syrien hat sich die Lage geändert. Das sind gute Gründe dafür, dass weniger Menschen das Risiko irregulärer Migration auf sich nehmen. Aber das Sterben im Mittelmeer geht trotzdem weiter.
Aber das ändert doch nichts daran, dass sich die Lage entspannt.
Das ist dann der richtige Moment für eine grundlegende Reform. Der momentane Rückgang bedeutet ja noch nicht, dass die europäischen Staaten die Kontrolle zurückerlangt haben. Umfragen zeigen, dass über achtzig Prozent der Deutschen genau dies wollen. Die Politik sollte nicht in die Biden-Falle tappen.
Was meinen Sie damit?
Spielt man das Problem der irregulären Migration herunter, dann überlässt man es den Parteien, die vorschlagen, den Rechtsstaat und die Menschenrechte zu ignorieren. Der frühere US-Präsident Joe Biden hat das Thema irreguläre Migration jahrelang sträflich vernachlässigt. Sie erreichte Rekordhöhen. Und im letzten Moment, wenige Monate vor der Präsidentschaftswahl, setzte Biden das Asylrecht an der Grenze ausser Kraft. Er machte dann das, was Donald Trump immer gefordert hatte, und gab so indirekt zu, dass er gescheitert war – ein Wahlkampf-Geschenk für Trump.
Und der neue amerikanische Präsident hat sofort die Grenzen geschlossen und schiebt Menschen ohne Papiere ab.
Ich bin sicher, dass die meisten Menschen in Deutschland und der Schweiz Migranten nicht ohne irgendein Verfahren in Gefängnisse in El Salvador schicken würden, ohne Urteil und Aussicht auf Freilassung. Das ist staatliche Folter. Allerdings ist der Effekt dieser brutalen Massnahmen gross, die Anzahl Aufgriffe an der amerikanisch-mexikanischen Grenze fiel von 100 000 im Dezember letzten Jahres auf ein paar tausend im April. Die Gefahr ist daher, dass sich, wenn sich bei der Migration nichts ändert, eine politische Dynamik entwickelt, die über die Asylpolitik weit hinausgeht.
Was befürchten Sie?
Björn Höcke, Vorsitzender der AfD-Fraktion im Thüringer Landtag, will unter dem Stichwort «Remigration» auch Staatsbürger mit Migrationshintergrund in grosser Zahl ausweisen. Dazu muss die AfD Deutschland aus der EU herausbrechen. Eine AfD-Regierung in Berlin könnte sich gegenüber den europäischen Nachbarn so verhalten wie Trump gegenüber Kanada. Europäer müssten Deutschland wieder fürchten. Dazu darf es nicht kommen. Daher braucht es echte Lösungen, nicht nur Symbolpolitik. Es steht zu viel auf dem Spiel.
Wie könnte sich die Schweiz einbringen, um das Drittstaatenmodell in Europa vorwärtszubringen?
Es braucht ein visionäres wie pragmatisches Modell, um die Kontrolle über die Migration wiederzuerlangen, den Schutz von Flüchtlingen zu verbessern und das Sterben auf dem Mittelmeer und an den EU-Aussengrenzen zu reduzieren. Das wird nicht gelingen, wenn wir die Dinge so laufen lassen wie bis jetzt. Ein Vorteil der Schweiz ist, dass sie oft eine pragmatische Politik betreibt, ohne den Rechtsstaat zu gefährden. Die Schweiz steht so mit Deutschland und Österreich auf der Seite derjenigen, die sagen: Wir wollen Kontrolle über die Migration, aber ohne Menschenrechtsverletzungen. Der Bundesrat könnte daher mit den Regierungen von Ländern wie Österreich, Dänemark, Schweden oder Deutschland eine Initiative dazu ergreifen.
