«Die wehrhafte Demokratie ist missbrauchsanfällig»: Der Ex-Verfassungsrichter Hans-Jürgen Papier lobt das Grundgesetz, sieht aber auch Lücken

Herr Papier, das deutsche Grundgesetz feiert den 75. Geburtstag und damit auch der Staat, den es verfasst. Die Bundesrepublik ist heute politisch nervös und polarisiert. Viele sorgen sich um die Demokratie. Das war lange anders. Hat sich das Stabilisierungspotenzial der Verfassung nach einem Dreivierteljahrhundert verbraucht?

Nein, das sehe ich überhaupt nicht. Ich warne auch vor diesen Untergangsszenarien. Das Grundgesetz, das ja bekanntlich 1949 als Provisorium für das von den Westalliierten besetzte Westdeutschland erlassen worden ist, geniesst in der Bevölkerung als Verfassung des vereinigten Deutschland hohe Zustimmung. Die rechtsstaatliche Demokratie ist stark – wenigstens auf der normativen Ebene.

Und auf der praktischen?

Nun, wir haben in Deutschland inzwischen schon eine gewisse Politikverdrossenheit, bei einigen vielleicht sogar eine Demokratieverdrossenheit.

Woher rührt die?

Jedenfalls nicht daher, dass die Deutschen mehrheitlich an der rechtsstaatlichen Demokratie zweifelten. Sie haben eher Probleme mit der praktischen Gestaltung der Demokratie durch die politischen Parteien. Weite Teile der Bevölkerung sehen sich durch das parlamentarische System nicht mehr repräsentiert. Denken Sie an die unkontrollierte Zuwanderung. Seit über einem Jahrzehnt wird diese Frage vernachlässigt, obwohl sie für die Bevölkerung Priorität hat. Das stärkt natürlich die Extreme. Das kann man aber nicht dem Grundgesetz in die Schuhe schieben. Das ist ein Problem der politischen Praxis.

Wie sehr war das Grundgesetz eigentlich Werk der Deutschen selbst? Es entstand ja in einem besetzten Land. Die Alliierten gaben den Impuls zu seiner Verabschiedung und auch wichtige Prinzipien vor.

Alles in allem ist es sehr deutsch. Es greift auf verfassungsrechtliche Traditionen Deutschlands zurück und will Mängel der Weimarer Verfassung bewusst vermeiden. Aber es stimmt schon, dass die Alliierten Einfluss genommen haben. Es ist aber nicht so, dass das Grundgesetz einfach eine Kopie etwa der amerikanischen Verfassung ist. Denken Sie an die Länderkammer, den Bundesrat, der vor allem an der Gesetzgebung des Bundes mitwirkt. Die USA kennen einen Senat, keine exekutivische Länderkammer. Ich bedauere, dass damals kein Senat nach US-Vorbild installiert wurde.

Warum?

Weil wir dadurch eine starke Exekutivlastigkeit bekommen haben. Es sind ja die Landesregierungen, die im Bundesrat entscheiden. Hätte man gewählte Volksvertreter der Gliedstaaten wie im US-Senat, wäre das souveräne Volk gestärkt worden.

Eine Länderkammer konnte freilich an Deutschlands föderale Tradition anknüpfen.

Ja, das war ja auch gewollt. Gerade die Westalliierten wollten das föderale Element in Deutschland stärken. Dadurch sollte nach den Erfahrungen der NS-Zeit ein zentralisierter Machtstaat verhindert werden. Die Bundesstaatlichkeit hat in Deutschland in Artikel 79 sogar Ewigkeitsgarantie.

Die Deutschen haben über das Grundgesetz nie abgestimmt. War oder ist das ein Makel?

Dieser Einwand ist immer wieder zu hören. Besonders zur Wiedervereinigung 1990 wurde kritisiert, dass es keine Abstimmung über eine neue gesamtdeutsche Verfassung gab. Mich überzeugt dieser Einwand aber nicht. Auch die US-Verfassung ist nie dem amerikanischen Volk vorgelegt worden. Es waren seine Delegierten, die sie verabschiedeten. Das war beim Grundgesetz nicht anders. Repräsentation stellt aber keinen Mangel an demokratischer Legitimation dar.

Rein normativ mag das stimmen. Aber musste das Grundgesetz vielen Ostdeutschen psychologisch nicht als Westimport erscheinen?

Es waren die Deutschen in der DDR selbst, denen es mit der Wiedervereinigung nicht schnell genug gehen konnte. Ein Verfassungsprojekt hätte aber Jahre in Anspruch genommen. Vor allem aus praktisch-politischen Gründen hat man sich damals dagegen und für die Ausdehnung des Geltungsbereichs des Grundgesetzes entschieden.

Das Grundgesetz wird für seine Liberalität gefeiert. Anders als in der Weimarer Reichsverfassung stehen die Grundrechte am Beginn. Sie geniessen Ewigkeitsschutz. Aber hat das Grundgesetz nicht auch autoritäre Züge? Einzelnen können die Rechte aberkannt werden, Stichwort Grundrechtsverwirkung.

Dem Prinzip nach ist das Grundgesetz freiheitsorientiert. Die Grundrechte zu achten und zu schützen, ist Aufgabe aller staatlichen Gewalt. Die Bürger können beim Bundesverfassungsgericht Beschwerde einlegen, wenn sie ihre Grundrechte vom Staat verletzt sehen. Das ist schon eine sehr liberale Ausrichtung. Aber ich gebe Ihnen recht. Die Weimarer Verfassung war stark relativistisch. Nach dem Motto: Die Demokratie muss auch ihre Feinde ertragen. Die Nazis haben das missbraucht. Wegen dieser Erfahrungen kennt das Grundgesetz wehrhafte Elemente, etwa das Parteienverbot oder die Verwirkungsregelung. Parteien und Einzelpersonen sollen ihre Freiheitsrechte eben nicht dazu missbrauchen dürfen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu bekämpfen.

Aber lädt das den Staat nicht dazu ein, über die Stränge zu schlagen? Der Verfassungsschutz setzt sich das Ziel, die Umfragewerte der AfD zu senken. Und Innenministerin Faeser will gegen Meinungsäusserungen von Rechtsextremisten auch unterhalb der Strafbarkeitsgrenze vorgehen. Aus dem Verfassungs- wird so der Verfassungsschutzstaat.

Letztere Aussage erscheint mir überzogen. Aber ich gebe zu, dass die wehrhafte Demokratie missbrauchsanfällig ist. In bester Absicht kann die Freiheitsidee beschädigt werden. Gerade die Meinungsfreiheit aber ist konstitutiv für die Demokratie. Das hat das Bundesverfassungsgericht immer wieder bestätigt. Deshalb sind auch Parteiverbot und Verwirkungsregelung an ganz strenge Voraussetzungen gebunden.

Dafür gehen Forderungen nach einem Verbot der AfD derzeit vielen erstaunlich leicht von der Hand.

Ich habe immer davor gewarnt, beim Bundesverfassungsgericht ein Verbot der AfD zu beantragen, weil die Voraussetzungen dafür sehr eng gefasst sind. Es dürfen keine Anschauungen oder Gesinnungen sanktioniert werden. Parteien können nur dann verboten werden, wenn sie die Grundprinzipien von Rechtsstaat und Demokratie kämpferisch überwinden wollen.

Es gab in der Bundesrepublik in den ersten Jahrzehnten mehrere Liberalisierungsschübe, die sich auch im Grundgesetz niedergeschlagen haben, etwa die Absenkung des Wahlalters oder die Zulassung der Verfassungsbeschwerde. Wer hat da wen liberalisiert? Das Grundgesetz die Deutschen oder die Deutschen das Grundgesetz?

Zunächst eindeutig das Grundgesetz die Deutschen. Für den Grossteil der Bevölkerung war diese Verfassung der Anlass, sich mit der Freiheitsidee zu identifizieren. Aber das heisst nicht, dass Gesellschaft und Politik seither nicht immer wieder auch autoritären Versuchungen erliegen.

Woran denken Sie?

An die Regierungs- und Verwaltungspraxis während der Pandemie beispielsweise. Mit überwältigender Zustimmung von Bevölkerung und Medien wurde da in einer Weise in die Grundrechte eingegriffen, wie ich es mir vorher nicht hätte vorstellen können. Infektionsschutz durch Verbote war sicher notwendig, aber vieles war nicht verhältnismässig, beispielsweise rigorose Ausgangssperren oder zahlreiche Kontaktverbote.

Aber warum hat das Grundgesetz die Deutschen davor nicht besser bewahrt?

Weil die staatlichen Institutionen, die eingesetzt sind, die Einhaltung der Grundrechte auch in Krisenzeiten zu wahren, zu zögerlich waren. Das beziehe ich ausdrücklich auch auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Auf der verwaltungsgerichtlichen Ebene hat es aber zum Teil durchaus funktioniert. Verwaltungsgerichte haben unverhältnismässige Massnahmen immer wieder gekippt.

Dass solche Massnahmen überhaupt verhängt werden konnten, ist doch die Folge des Übergewichts, das der Exekutive in Deutschland schon vorher zugewachsen war – in Spannung zum Grundgesetz, das vom Parlament her denkt.

Das stimmt. Vor Jahren schon habe ich vor einer Entparlamentarisierung der deutschen Politik gewarnt. Während der Pandemie hat sich der Bundestag lange Zeit sogar freiwillig abgemeldet. Viele Abgeordnete haben im Grunde über die Medien erfahren, was die Bundeskanzlerin und die Ministerpräsidenten in ihren Schaltkonferenzen ausgehandelt haben.

Begründet wurde dieses exekutivlastige Handeln mit Verweis auf äussere Zwänge. Das war schon während der Euro-Rettung so. Sorgen Zeitdruck und zunehmende Komplexität hier für eine stille Verfassungsänderung weg vom Parlament hin zur Regierung?

Ich glaube nicht, dass stärker vom Parlament gesteuerte Entscheidungen sehr viel zeitraubender sein müssen als Entscheidungen in irgendwelchen exekutiven Gremien. Und fehleranfälliger sind sie auch nicht. Das sah man ja an den Bund-Länder-Runden in der Pandemie. Je schneller dort die Entscheidungen getroffen wurden, desto problematischer wurden sie. Die europäische Integration hat diese Entwicklung hin zur Exekutive natürlich bestärkt. Je mehr Rechte auf die europäische Ebene verlagert werden, desto weniger hat das nationale Parlament zu sagen. Die Mitgliedsstaaten sind an der Zentralgewalt der EU nur über ihre Regierungen unmittelbar beteiligt.

Wie sehr steht diese Entwicklung in Spannung oder gar Widerspruch zum Grundgesetz?

Natürlich ist die europäische Einigung gewollt. Sie ist Staatszielbestimmung laut Artikel 23 des Grundgesetzes. Aber das Bundesverfassungsgericht hat dem nationalen Gesetzgeber im Hinblick auf die Übertragung weiterer Hoheitsrechte an die Europäische Union Grenzen aufgezeigt.

Welche?

Ein Kernbereich der nationalen Souveränität ist unabdingbar. Im Haushalts- und Finanzbereich beispielsweise. Der Bundestag darf sich seiner Machtbefugnisse nicht substanziell entledigen. Das würde das Demokratieprinzip verletzen. Die Bürger würden dann ja ein Parlament wählen, das nichts Wesentliches zu sagen hat. Das geht nicht. Ein Kern nationaler Souveränität, insbesondere die Budgethoheit des Parlaments, muss gewahrt werden.

Sie haben das Stichwort Demokratieprinzip genannt. Das ist in Deutschland auf Bundesebene rein repräsentativ verwirklicht. Die Bürger wählen Volksvertreter. Direktdemokratische Elemente gibt es keine. Spricht daraus nicht ein grosses Misstrauen des Grundgesetzes gegen das Volk?

Nein, das würde ich nicht so hart ausdrücken. Natürlich sind die Bürger im Allgemeinen nicht dümmer als ihre Vertreter. Aber Gesetzgebung wird immer komplizierter. Sie verlangt fortwährende Abwägungen. Wenn im Wege eines Volksentscheides nur ein Ja oder Nein das Ergebnis sein kann, dann wird das den Erfordernissen nicht gerecht.

Die Schweiz fährt mit der direkten Demokratie auch in komplexen Zeiten gut.

In der Schweiz gibt es eine andere demokratische Kultur. Die Schweizer verfügen über ein anderes staatsbürgerliches Selbstverständnis als die Deutschen. Insofern halte ich das nicht einfach für auf Deutschland mit seiner Tradition der Repräsentation und seinen Erfahrungen mit einer direkten Demokratie übertragbar. Aber ich habe schon vor Jahren vorgeschlagen, auf Bundesebene ein Initiativrecht des Volkes bei der Gesetzgebung einzuführen. Das Volk würde damit nicht zum Gesetzgeber, würde vom Parlament aber verlangen können, sich mit bestimmten Dingen zu befassen. Beispielsweise im Bereich von Migrations- und Ausländerpolitik, aber etwa auch Sozialpolitik. Wichtige Themen werden von der Politik seit Jahren nicht aufgegriffen oder nicht richtig angegangen. Damit könnte die Repräsentationslücke geschlossen werden, über die wir eingangs sprachen.

Sie beklagen eine wachsende Dominanz der Exekutive. Aber wird die vom Grundgesetz gewollte parlamentarische Repräsentation nicht auch von der Judikative in die Zange genommen? Der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts von 2021 hat ungewöhnlich detailliert vorgeschrieben, was zur Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen aus dem Grundgesetz angeblich abgeleitet werden muss.

So allgemein kann man das nicht sagen. Das Bundesverfassungsgericht hat natürlich die Aufgabe, die verfassungsrechtlichen Grenzen der Politik zu benennen und gegebenenfalls Überschreitungen zu sanktionieren. Aber es hat den politischen Entscheidungsspielraum zu wahren. Beim Klimabeschluss würde ich auch Bedenken äussern, ob das gelungen ist. Im Grossen und Ganzen werden die parlamentarischen Spielräume aber vom Bundesverfassungsgericht gewahrt. Der Bundestag wurde und wird vom Gericht vielfach sogar angehalten, selber zu gestalten und zu entscheiden. Er tut es manchmal nur ungern. Zu meiner Zeit etwa war klar, dass das damals geltende Erbschaftssteuerrecht verfassungswidrig war. Der Bundestag aber verabschiedete kein neues. Vielmehr wartete er auf die Vorgaben aus Karlsruhe, die man dann nur umsetzen muss, statt selber politisch zu gestalten. So ist das nicht gedacht.

Wir haben jetzt viel darüber gesprochen, dass der Staat dem Grundgesetz nicht immer gerecht wird. Sehen Sie eigentlich Lücken oder Schwächen des Grundgesetzes selbst?

Einige. Die Verfassung ist grossartig, was die Gewährleistung der Freiheitlichkeit anlangt – insbesondere durch die Einrichtung einer mächtigen Verfassungsgerichtsbarkeit und der Verfassungsbeschwerde. Aber es wird im Grundgesetz nicht geregelt, was Stellung und Zusammensetzung des Bundesverfassungsgerichts anlangt. Mit einfacher politischer Mehrheit könnte das Gericht verändert und geschwächt werden, indem man beispielsweise Zahl und Amtszeiten der Richter erhöht oder begrenzt. Hier sehe ich Versäumnisse. Aber nicht nur hier.

Wo sonst noch?

Nehmen Sie das Wahlrecht. Das Grundgesetz formuliert nur allgemeine Grundsätze wie die geheime und gleiche Wahl. Über das Wahlsystem selber schweigt es sich aber aus. Nirgends ist festgelegt, ob es ein Mehrheits- oder Verhältniswahlrecht oder eine Mischung geben und wie die aussehen soll. Das kann der Gesetzgeber mit einfacher Mehrheit regeln.

Das hat die gegenwärtige Regierungskoalition kürzlich auch. Die Opposition erwägt deswegen Verfassungsbeschwerde.

Genau, daran sehen Sie, dass es hier ein Versäumnis der Verfassung gibt. Das Wahlrecht sollte nicht zum Spielball der politischen Auseinandersetzung werden. Sonst kann das politische System Schaden nehmen. Auch ist nicht geregelt, wer deutscher Staatsbürger werden kann. Das ist ja entscheidend für die Zusammensetzung des Staatsvolkes. Politisch sehe ich aber derzeit keine Möglichkeiten, diese Mängel zu beheben. Es brauchte ja eine Zweidrittelmehrheit für eine Verfassungsänderung.

Deutschland wird durch Wertewandel, aber auch durch Einwanderung pluraler. Besteht da nicht die Gefahr, dass die kulturellen Voraussetzungen erodieren, die das Grundgesetz tragen? Das kann sich ja nicht selber garantieren.

Diese Gefahr gibt es natürlich. Das ist das Problem aller pluralistischen Gesellschaften. Die deutsche ist schon seit Jahrzehnten keine wirklich homogene Gesellschaft mehr. Die beiden grossen christlichen Kirchen in Deutschland beispielsweise repräsentieren heute nur noch unter fünfzig Prozent der Deutschen. Deutschland wird also unaufhaltsam heterogener. Und das ist durchaus vom Grundgesetz so gewollt. Die Freiheitsrechte leisten der Pluralität Vorschub. Ich bin deshalb auch skeptisch, was die Versuche anlangt, eine deutsche Leitkultur zu bestimmen. Definiert man diese zu eng, kommt man in Konflikt mit den Freiheitsrechten, etwa der Meinungs- und Religionsfreiheit.

Aber ganz ohne Wertekonsens wird es auch nicht gehen, oder?

Nein, aber man wird sich auf nichts einigen können, was über die Wertentscheidungen hinausgeht, die unserer Verfassung zugrunde liegen. Ich denke an Grundsätze wie Freiheitlichkeit, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie oder Sozialstaat. Damit können sich die meisten Deutschen identifizieren. Eine solche politische Leitkultur ist das Einzige, was diese plurale Gesellschaft noch zusammenhalten kann.

In der Zuwanderungsgesellschaft wird das Grundgesetz also wichtiger denn je?

Ja, deshalb muss jeder, der in Deutschland dauerhaft leben will, die Wertentscheidungen des Grundgesetzes mittragen. Sie prägen eine politische Leitkultur. Nur sie sollen und können die notwendige Identitätsstiftung geben.