Israel möchte nach dem Krieg in Gaza eine Verwaltung ohne politische Identität aufbauen. Die Uno-Mission in Kosovo ist nach 1999 genau an dieser Aufgabe gescheitert.
Sechs Monate schon wütet der Krieg in Gaza und hat unvorstellbares Leid über die Bevölkerung des Landstrichs gebracht. Wann und wie der israelische Feldzug zu Ende geht, ist völlig offen. Und es gibt auch kaum Hinweise darauf, wie die Nachkriegsordnung aussehen könnte.
Sicher ist nur, dass Israel den Gazastreifen auch nach Kriegsende militärisch unter Kontrolle behalten will. Das ist die direkte Folge der Terrorangriffe der Hamas vom 7. Oktober. Doch die Rolle einer Besetzungsmacht und die damit verbundenen völkerrechtlichen Verpflichtungen (an erster Stelle den Schutz und die Versorgung der Bevölkerung) will Israel ausdrücklich nicht übernehmen.
Dennoch ist klar, dass der Wiederaufbau der Städte und einer zivilen Verwaltung sowie die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit in dem kriegsverwüsteten Gebiet jetzt geplant werden müssen. Der israelische Verteidigungsminister hat dazu im Januar eine vage Skizze vorgelegt.
- Eine multinationale Truppe übernimmt die Überwachung der zivilen Verwaltung und des Wiederaufbaus. Unter amerikanischer Führung beteiligen sich an der Mission auch europäische und arabische Staaten.
- Palästinensische Verwaltungseinheiten, die die Bevölkerung mit Strom, Wasser und humanitärer Hilfe versorgen, werden beibehalten. Sie dürfen aber keine Verbindungen zur Hamas haben.
- Mit dem Nachbarn Ägypten kontrolliert Israel den Grenzübergang Rafah. Es sichert die Grenzen zum Gazastreifen.
- Israel kontrolliert jegliche Wareneinfuhr in den Gazastreifen. Es ist bereit, die multinationale Truppe mit allen notwendigen Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgabe zu versorgen.
Es ist offensichtlich: Die Regierung von Benjamin Netanyahu will eine Nachkriegsordnung etablieren, die die Sicherheit Israels gewährleistet, ohne den Palästinensern eine politische Perspektive zu geben. Ihr schwebt eine technokratische Lösung in Gestalt einer Selbstverwaltung vor, welche die Gründung eines palästinensischen Staates ausschliesst. Der Historiker Niall Ferguson, der ähnlich wie Netanyahu die Zweistaatenlösung ablehnt, plädiert ebenfalls dafür, dass die Uno die Verantwortung für Gaza übernimmt. Die Geschichte der Region zeige, so Ferguson, dass eine Internationalisierung der Aufsicht über das Gebiet notwendig sei.
Doch dieser Ansatz ist illusorisch: Erfolgreiche Regierungsführung («Governance») ist immer auf die Akzeptanz der Gesellschaft angewiesen. Und diese Legitimität entsteht nur, wenn sich die Regierten in den herrschenden Strukturen wiedererkennen: Sie müssen repräsentiert sein. Ein anschauliches Beispiel dafür, weshalb internationale Missionen keine funktionierenden Institutionen aufbauen können, ist das gescheiterte Experiment der Uno in Kosovo nach dem Ende des letzten Jugoslawienkriegs.
Institutionen im politischen Vakuum
Die Nato hatte im Frühjahr 1999 Serbien angegriffen, um die blutige Kampagne von Milosevics Truppen gegen die Bevölkerung der damaligen Südprovinz Kosovo zu unterbinden. Doch nach dem Sieg der Militärallianz und dem Rückzug des serbischen Staates blieb der völkerrechtliche Status des Gebietes umstritten. Es gab (und gibt bis heute) viele Vorbehalte in der Staatengemeinschaft, der Sezession Kosovos zuzustimmen. Sie entsprach zwar dem Willen der kosovarischen Mehrheitsbevölkerung. Doch viele Staaten fürchteten, dass sie andernorts als Vorbild wirkt.
Dennoch mussten nach dem Abzug Serbiens der Wiederaufbau der Infrastruktur und die Herstellung der öffentlichen Ordnung an die Hand genommen werden. Der Uno-Sicherheitsrat, der sich in den 1990er Jahren immer wieder mit Kosovo befasst hatte, schuf mit der Resolution 1244 die Unmik (United Nations Mission in Kosovo). Sie sollte als Übergangsverwaltung den Aufbau und die Verwaltung des Territoriums organisieren – bis die Statusfrage einvernehmlich geklärt sein würde.
Vor ähnlichen Herausforderungen werden jene Kräfte stehen, die nach dem Krieg den Gazastreifen wiederaufbauen und verwalten sollen. Dabei gibt es eine interessante Parallele: So wie heute Israel den Status dieses Gebietes offenlassen will (weil es einen palästinensischen Staat ablehnt), musste damals auch die Uno-Mission eine statusneutrale Verwaltung Kosovos gewährleisten. Die völkerrechtliche Identität des Gebietes sollte nicht durch die neuen Institutionen entschieden, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt definiert werden.
Was die Uno-Mission mit viel Idealismus und noch mehr Geld anstrebte, war der Aufbau von Institutionen, deren politische Identität unbestimmt und deren demokratische Legitimität eingeschränkt war. Dieses Projekt scheiterte nach wenigen Jahren. Weshalb?
Die Unmik-Chefs waren keineswegs naiv. Sie erkannten schnell, dass Kosovo eine politische Perspektive brauchte. Andernfalls würde die internationale Präsenz in den Augen der Kosovaren zu einer Besetzungsmacht verkommen. Und im Widerstand dagegen war die Bevölkerung geübt. 2002 gab die Unmik die Losung «Standard vor Status» aus: Sobald die demokratischen Institutionen, der Rechtsstaat und der Schutz der Minderheiten funktionierten, werde über den völkerrechtlichen Status entschieden.
Doch das volkspädagogische Konzept scheiterte. Was Anreiz für Verbesserungen sein sollte, empfanden die Kosovaren als Hinhaltetaktik, um die Statusfrage hinauszuzögern. Die Unmik und die aus der UCK-Guerilla hervorgegangenen Politiker schoben sich fortan die Schuld für Korruption und Stillstand gegenseitig in die Schuhe. Eine demokratische Rechenschaftspflicht gab es nicht.
Es gibt keine Stunde null
Die Spannungen stiegen und entluden sich im März 2004 in einer Mischung aus Pogrom und Aufstand, der teils spontan, teils von UCK-Veteranen organisiert war. Die Gewalt richtete sich zwar gegen die verbliebenen Serben, aber den Unmik-Vertretern war sofort klar, dass sie bei einer nächsten Runde das Ziel sein würden. Jetzt schalteten die westlichen Hauptstädte schnell. Die Statusfrage kam auch ohne erfüllte Standards auf den Tisch. 2008 erklärte sich Kosovo mit Rückendeckung der USA und der grossen EU-Länder für unabhängig.
Zwei Schlüsse können aus diesem Experiment gezogen werden: Erstens muss der politische Status eines Gebiets geklärt werden, bevor ernsthaft mit dem Aufbau von Institutionen begonnen werden kann. Der Prozess funktioniert nur, wenn er politisch, nicht technokratisch aufgefasst wird: als Staatsbildung. In Kosovo lässt sich das klar zeigen, aber es dürfte auch anderswo gelten. Wer immer die künftigen Herren über den Gazastreifen sind: Korruption und Verantwortungslosigkeit gedeihen nirgends besser als in einer auf Dauer angelegten internationalen Mission. Dies zeigt im Übrigen auch das Beispiel des Uno-Hilfswerks für Palästina-Flüchtlinge (UNRWA).
Zweitens gibt es nach einem bewaffneten Konflikt keine Stunde null. Die Unmik war in Nachkriegskosovo zwar de iure die oberste und letzte Gewalt. Die tatsächliche politische Macht lag aber fest in den Händen der ehemaligen Kriegsherren der UCK. Sie kontrollierten die Bevölkerung, entschieden über die Zuteilung von Ressourcen und konnten auch jederzeit einen Ausnahmezustand herbeiführen. Sie waren der Souverän.
Für Gaza bedeutet das, dass Israels Absicht, die Hamas vollständig auszuschalten, unrealistisch ist. Die islamistische Bewegung wird den Krieg überstehen und – vielleicht in anderer Gestalt – auch danach eine Rolle spielen. Wenn sie wirklich besiegt werden soll, kann das nicht allein militärisch geschehen. Es wird nur gelingen, wenn die Palästinenser selber eine politische Alternative hervorbringen, die sich Respekt und Legitimität verschaffen kann.
